7 Passos para as Prefeituras contratarem uma solução de GeoInteligência

Assim como qualquer processo de aquisição interna, o Poder Público deve primar pelo foco interesse majoritário do interesse público. Além disso é fundamental alinhar o projeto com o plano de governo e com as metas estabelecidas pelo gestor público. Isso facilitará o seu processo de aprovação e realização do projeto.

No nosso entendimento, é importante que os interessados em liderar um processo de contratação de sistema de Geointeligência, devem buscar agregar interessados pelo mesmo objetivo. Em diversas Prefeituras, temos vivenciado o pleno uso de sistemas de Geointeligência por diversas secretarias. De fato, o que antes focava-se apenas Finanças, Cadastro ou Planejamento, hoje passou a ser uma ferramenta ou instrumento de gestão horizontal. Desta forma, sugerimos que reúna estes interessados e alinhe as expectativas, assim, o processo ganha mais força e importância interna.

Outro entendimento de sucesso é o alinhamento interno entre os diversos níveis de gestão das Prefeituras, pois os técnicos e especialistas tem a visão clara dos desafios e ferramentas necessárias, mas o alinhamento do projeto com as políticas públicas dirigidas pelo Alcaíde e seus secretários é de extrema importância, pois estes, por um período, tem a condição de priorizar, impulsionar e destinar recursos para que o processo aconteça. Desta forma, a casuística encontrada em outros municípios, com casos de sucesso na implantação de sistemas de Geointeligência, mostra-se preponderante, para o que a gestão se certifique da necessidade, amplitude do projeto e estabeleça as metas a serem atingidas. Demais disso, não podemos relegar a possiblidade de apresentação do projeto com audiências públicas, para discussão das finalidades ou até mesmo a apresentação do projeto para a Câmara de Vereadores local, para impor a transparência e demonstração finalística do projeto.

Não podemos deixar de lado a avaliação política, em que um lado da moeda está o impacto político na tomada de decisão de implantar um projeto de Geointeligência e, de outro, está uma poderosa ferramenta de gestão. Em princípio, para o gestor, parece uma “escolha de Sofia” que, contudo, é facilmente mitigada, pelo fato que os sistemas de Geointeligência perderam, como não poderia de ser, a pecha de instrumento arrecadatório, passando-se  a ter características de um instrumento de gestão que auxilia a busca da justiça fiscal, sem perdimento de receitas, com inserção de inúmeras possibilidades de facilitar a gestão da coisa pública, de forma territorial.

Como em qualquer processo licitatório, a requisição, uma vez demonstrado o interesse público, é o ato que dá força motriz à contratação. É o instrumento formal, que coloca em prática o princípio da motivação do ato administrativo.

No caso de sistemas de Geointeligência, a primeira decisão a ser tomada é saber se haverá a contração ou aquisição de sistema de Geointeligência. Explicando melhor, a partir da análise interna das informações cadastrais, a Administração deverá conceber um modelo de negócio apto aos seus anseios, seja pela aquisição do sistema (licenciamento perpétuo) ou a contratação como serviço (locação temporária do sistema de informações).

Assim, após a verificação interna da situação do cadastro técnico, isto é,  as condições pré-existentes, sejam  analógicas ou digitais das informações, a existência ou não de imagens de alta definição, a necessidade de interação com outros sistemas e outras secretarias, a requisição deverá refletir,  independente da forma de contratação, quais são as metas a serem atingidas pelo uso do sistema, dentro dos limites econômicos e funcionais necessários.

Os sistemas de Geointeligência receberem “status” de tamanha importância, que são aptas a receber financiamentos, por meio de operações de crédito dos mais diversos organismos.

Por se tratar de uma modernização administrativa, o sistema de Geointeligência promove ao Órgão maior capacidade de gestão do seus espaço territorial, garante mais recursos, sem aumentar a carga tributária, aplicando a maior eficiência, procurando diminuir a dependência do Órgão com as transferências constitucionais, dando-lhe maior autonomia para a gestão de seus recursos próprios.

Entidades, como BNDES, Caixa e Banco do Brasil, possuem linhas especiais de financiamento, que focam na modernização administrativa e tributária, dispondo de condições de juros, taxas e carência, extremamente interessantes.

Contudo, se a contratação for por fonte de recursos próprios, a casuística contemporânea, revela que a Contratação sob a forma de Software como serviços (SaaS), oferece maiores vantagens para a Administração, que além de ter custo menor, porque não existe a aquisição, mas apenas a “locação do sistema”,  é certo que neste modelo, a contratada deverá de forma inequívoca, apresentar o melhor serviço possível, já que sua análise de desempenho pelo modelo proposto, é continua, diuturna e corriqueira.  

Em se tratando de sistemas de Geointeligência no que toca à escolha da modalidade licitatória, seja como serviços especializados de engenharia consultiva ou como serviços comuns, o que diferencia a escolha está intimamente ligado a amplitude dos serviços esquadrinhados na contratação.

A possibilidade de contratação por meio do Pregão é amplamente difundida e utilizada pelas Administrações, porque desde sua origem na requisição tem sido amplamente demonstrada a motivação e a necessidade da contratação, albergada em aspectos históricos da gestão, da realidade enfrentada e da busca na inovação e mudança de paradigmas na tomada de decisões, por meio de informações qualificadas e geolocalizadas. Assim, os objetivos deverão ser facilmente destacados num termo de referência, que será o norte idealizador de toda a contratação, com critérios amplos, porém claro e objetivos, com a produção baseada em alta tecnologia e verificação de imagens, diminuindo-se consideravelmente ou até mesmo extirpando os trabalhos de verificação em campo. Assim, pode ser estabelecidas especificações de qualidade em desempenho suficiente e de forma concisa e objetiva, respeitada as condições usuais do mercado.

Contudo, nada impede, dada a necessidade da Administração, que seja feita a modalidade de Concorrência, seja ela do tipo Menor Preço, ou da Técnica e Preço, mormente em razão da qualidade do cadastro técnico pré-existente, da antiguidade e qualidade das informações existentes. Não raro percebemos que existem Municípios em que todos seus acervos técnicos estão em base analógica, distribuída em vários setores, que são na verdade são “hiatos administrativos”, totalmente desorganizados e sem sistematização alguma.  Assim, antes de realizar os serviços, necessário uma engenharia consultiva, tratamento, auditoria do acervo, produção, ainda que por amostragem, de dados em campo, com coletas de boletins cadastrais digitais, ante a inexistência absoluta de informações, pois que apenas a forma de análise preditiva por imagens não atingirá o fim colimado pelo projeto. Sendo assim, perde a sua característica de serviço comum, não sendo açambarcada pelas legislações do Pregão.

Outro ponto a ser destacado, não é pelo fato de às vezes ser tratado como serviço comum, que a Administração deve se arraigar no conceito de que os sistemas de geointeligência é um mero software de prateleira, como acontece com outros softwares de gestão do IPTU, de Almoxarifado, de compras e licitações, etc.

Deveras, de se atentar na origem dos recursos financeiros, se o objeto se enquadrar como serviços comuns típicos do Pregão. É que se a gênese dos recursos for proveniente de repasse federal e a modalidade escolhida for o Pregão, obrigatoriamente seu tipo deve ser o Pregão Eletrônico, conforme determina o art. 1º, §3º do Decreto Nº 10.024, DE 20 DE SETEMBRO DE 2019. Embora envolva muita discussão acadêmica acerca do termo “transferência voluntária”, contido no texto do decreto, ainda pende um Parecer Vinculante da Advocacia Geral da União

Esta questão é de extrema importância para Contratação de uma solução de Geointeligência. Por se tratar de um processo jurídico formal de compras públicas, a licitação não possui gradação de importância de atos. Se tivesse, talvez a qualificação técnica seria a mais importante. É neste ponto que a Administração busca na inciativa privada uma forma de atingir seus fins, em um procedimento legal, amplo, universal, impessoal, na busca de terceiro realmente capacitados, aptos a fornecer uma proposta responsável, pela qual será obrigado, contratualmente, pela efetiva entrega.

De nada adianta estabelecer um processo estruturado, com definição clara e precisa dos termos do instrumento convocatório, se a contratação não se cercar minimamente de requisitos mínimos de entrega da avença ou da prestação dos serviços.

Assim, a qualificação técnica para os processos em comento é de fundamental importância, para que o ofertante apresente uma proposta realmente vantajosa, com as qualificações mínimas exigidas para um processo de Geointeligência.

Para isso, estabelecer inscrições do Ofertante nas entidades de classe, que no caso é o Conselho Regional de Engenharia- CREA ou Conselho Regional de Arquitetura- CAU é o início da qualificação.

Demais disso, a solicitação de atestados operacionais e profissionais, definidas as parcelas de maior relevância, nos limites razoáveis estabelecidos pelos Órgãos de Controle Externo (Tribunais de Contas), demonstrando a expertise anterior, em projetos assemelhados com a contratação, estabelece uma regra legal, que dá ao Órgão Licitante uma maior segurança jurídica para uma eventual contratação, ao passo que o contrato será resolvido da melhor forma que se espera, que é com a entrega dos produtos ou serviços contratados, a partir da melhor proposta alcançada, sem percalços econômicos, atrasos ou penalidade por inexecução contratual. Daí porque nem sempre a proposta mais vantajosa, necessariamente é a menor proposta obtida no processo.

Se no objeto a ser contratado contiver além de sistemas de Geointeligência, a criação de uma nova base de dados vetorizada, por meio de imagens de altíssima resolução, a Administração deve ser valer da contratação de empresas que detenham qualificação específica para todas as fases do aerolevantamento, incluindo a fase aeroespacial.

O Ministério da Defesa- MD é o Órgão responsável por categorizar as empresas que se utilizam do aerolevantamento para a prestação de seus serviços.

As licenças podem ser de três categorias: categoria A, para entidades que realizam todas as fases do aerolevantamento; categoria B, para as entidades que realizam, apenas, a fase aeroespacial; e categoria C, para as entidades que realizam a fase decorrente do aerolevantamento.

Partindo destas classificações, somente as empresas cadastras como “Categoria A”, podem realizar todas as fases do aerolevantamento, compreendendo desde o voo aerofotogramétrico, criação de ortofotos e vetorização das imagens obtidas.

A princípio isto poderia revelar uma certa restrição na participação das empresas, em processos licitatório, limitando-se a contratação apenas às empresas que detém a “Categoria A”.  Contudo, isto é uma determinação legal, imposta pelo Decreto-Lei nº 1.177, de 21 de junho de 1971 e o seu respectivo Decreto Regulamentador – Decreto nº 2.278, de 17 de julho de 1997. Além disso, existem atualmente no Brasil dezenas de empresas cadastradas na “Categoria A” devidamente habilitadas para a execução de projetos que objetivam a aquisição de imagens aéreas e demais produtos derivados do aerolevantamento.

Com base nos Decretos mencionados, aliados ao art. 30, IV do Estatuo Pátrio de Licitações, que assevera que a documentação técnica limitar-se a, entre outros requisitos,  na “prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial, quando for o caso”, conclui-se que não existe nenhuma restrição para que se imponha tal elemento na qualificação técnica, o que aliás, é recomendado, sob pena de não se obter as regulamentações necessárias para obter o voo aerofotogramétrico e frustrar a execução contratual.

Ao se tratar do gênero sistema de informações, da qual as soluções de Geointeligência é uma espécie, nada mais usual e determinante, para a segurança da Administração, que a contratação seja precedida de uma amostra técnica dos produtos, geralmente denominada como prova de Conceito (POC).

Usualmente a prova de conceito pode ser realizada na fase externa da licitação. Nada impede que ela seja realizada até mesmo na fase interna, durante os procedimentos de planejamento e fixação de parâmetros para a elaboração de um instrumento convocatório. Ocorre que, nestes últimos casos, as cautelas devem ser redobradas, de forma que não se afaste o universo de participantes, sem privilegiar uma determinada solução, em detrimento das demais ofertas possíveis.

Partindo destas premissas e da regra geral, a prova de conceito utilizada na fase externa da licitação, deve ter seu ponto fixado imediatamente antes da contração, porque não está elencada na Lei como requisito de habilitação.

Destarte, a realização da prova não pode impor ônus desnecessários para as licitantes, ao passo que deverá ser exigida apenas para os licitantes habilitados e provisoriamente classificados em primeiro lugar (v. TCU – Acórdão 2763/2013; TCU – Acórdão 2749/2009 Plenário).

Demais disso, é de bom alvitre que a prova esteja contemplada no projeto básico ou termo de referência, conquanto a sua realização deve ser ater estritamente aos termos do projeto discriminado no instrumento convocatório. Isso permitirá que a administração tenha prévia validação que o ofertante possui de fato os atributos mínimos demandas no Termo de Referência, reduzindo assim o risco e o prazo do projeto.

Por ser um ato público e de interesse coletivo, qualquer pessoa, licitante ou não, poderá acompanhar a demonstração, seja a que pretexto for, de forma a contribuir com a transparência das informações públicas.

Gravações das demonstrações, por meio de equipamentos de mídias envolve questões polêmicas durante a realização da prova. É que grande parte, aliás, na maioria das vezes, a apresentação da amostra, mormente em soluções de Geointeligência, envolve segredos e propriedades intelectuais e produtivas. Por isso, via de regra, e de forma legal, eventual gravação de vídeo de uma amostra pode ser feita, apenas pela Administração, como forma de ampliar os elementos probatórios para a escolha do vencedor do processo licitatório.

Não podemos por olvidar que o prazo a ser concedido para a realização da prova deve se ater aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de nulidade do procedimento, do ponto de vista de impor custos desnecessários para as licitantes, limitando a universalidade das propostas.